应急联动：多国部队实现统一指挥-巨人网络通讯

机制：统一番号　　在一座北方城市里，曾发生过这样一起交通事故。环城路上，一辆接送学生放学回家的校车与一辆违章行驶的货车拦腰相撞，校车受损严重，许多学生生命处于垂危之中。但是后面赶上来的汽车司机，却下意识地首先拨通了122，向交管部门报告交通事故.等这位司机向交警说明事情原委之时，时间已经过去10分钟。　　由于缺乏122与120之间的联动机制，这位司机再次拨通120电话，但是最宝贵的第一抢救时间已经白白地浪费，10名学生付出了生命的代价。事后，一位医生在接受媒体采访时痛心疾首：如果这位司机第一时间拨打了120电话，又或者122与120之间有实时信息联动，那么许多孩子的生命将因此得以挽救。　　在南宁，同样的事件却有了完全不同的结果。2002年10月29日，南宁市二塘煤矿发生重大火灾事故，急需119消防车灭火、120救护抢救伤员、122疏通现场交通、110警察现场维持公共安全。而这一切，南宁市应急联动中心从接警到处警只用了38秒。在23分钟内，110、119、120、122四个部门全部到现场救援。　　现在，许多城市普通的一起交通事故往往会引发诸如起火、伤员以及偷盗等问题，需要110、119、120、122四个部门实时联动。但是目前我国的实际情况是，面对突发事件常常发生四个部门间信息不能互通，先到事故现场的部门往往因为其他配合部门未到而束手无策。　　2001年11月11日，南宁市率先建立了我国第一个城市应急联动系统。但是南宁市应急联动中心绕不开的却是体制问题。简单说来，在南宁应急联动中心上班的工作人员，仍各自隶属于110、119、120、122四部门，工资、升迁、职称等等各有归属。这种临时多国部门的管理、沟通以及考核都成为障碍。　　实质上，南宁市政府是采取了“政府主导”的模式，市政府专门成立了一个城市应急联动中心，为公安、交通、消防、医疗等联动部门提供统一办公场所，人员由各单位分别派驻，接受中心和原单位双重领导。　　四部门联动实际上是联合办公，并没有从体制上打破公安、交通、消防、医疗四部门间的隔阂，属于一种权宜之计，要想将南宁市这种个体模式向全国推广，将是困难重重。许多政府部门在财政压力面前，会考虑单独建一个城市应急联动中心是否造成浪费，合署办公的模式在遇到各单位权益之争时是否行得通等等。　　目前许多地方又多以公安系统的110为主体建设应急联动模式，在110、119、122三台合一上，基本能够顺利磨合。但是也有地方公安部门承认，即使是这三台合一也常遭遇尴尬：119在应急联动时有更多的自主权。而这种模式要想实现与120的四台合一，则难度相当大，因为整合中将面临谁真正说了算的问题。　　针对这种情况，为了健全应急联动法规，经过多方认证与全盘考虑，2005年1月，国务院常务会议审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况时表示：“全国应急预案框架体系已初步形成。” 　　新的《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定，政府部门办公厅在城市应急联动系统建设中担任主体地位，由各级政府办牵头建设并实施城市应急联动，政府行政主管兼任城市应急联动系统总指挥。　　该预警的实施从此将在体制上打破原有部门间的条条框框限制，有效整合我国现有应急部门资源，促进110、119、120、122四台合一，避免以往因信息不能互通导致诸多悲剧发生的情况。模式：统一建制　　经过2003年“非典”的洗礼，北京、广州、深圳、杭州、成都等地分别开始建设应急联动系统。2004年，城市应急联动成为各省市的工作重点，在短短两三个月内，众多城市都开始上马应急联动系统。建设城市应急联动系统有没有成功模式可以复制？规模不同的各级城市，建设上有没有区别？　　北京大学计算机系王文俊博士说，中国有几百座城市，不同城市有着不同的需求状况和规模，比如有的城市以防洪为重点，有的城市需要重点防地震，还有一些城市存在社会治安问题等，因此需要根据不同城市的不同状况来设计系统，而不能片面抄袭其他城市的成功模式。此外，除了城市具有的不同特点，城市规模大小、经济发展速度等也决定选择的模式。比如，北京、上海每天的接警量（包括119火警、110匪警、120救助及122交通事故等）达到4万人次以上，而一个中小城市，可能每天的接警量只有几十个，这些城市建立城市应急系统自然有所区别。另外，中西部城市和沿海发达城市相比，接警量也区别很大，因此在模式上应按需选择。　　综合应急系统在国内虽是新生事物，但已经出现了不少流派，专家和学者也在不停地探讨着哪种模式更适合不同特色城市的要求。业界基本上达成了一个共识，即四大基本应急模式。一是“分布接警、分布处警、大警协同”模式，此模式指突发公共事件的受理仍由原二级指挥中心受理，一般和较大突发公共事件由原各委办局二级指挥调度中心指挥处置，而重大及特重大突发公共事件或需要跨警种协调时，由政府建立市指挥中心，或由政府授权给某二级指挥中心（通常为110指挥中心），进行跨警种协调或指挥决策。这一模式总体来说适用于大型城市。如果公安局已实现“三台合一”，则只作为一个统一的中心出现。上海是采用该模式的城市，政府授权公安局进行重大或特重大突发公共事件的处置、指挥。公安局设有接警中心受理110、119报警，指挥中心进行重大或特重大突发公共事件的处置、指挥。贵阳也采用该模式，但与上海模式不一样的是，由政府建立指挥中心进行重大或特重大突发公共事件的指挥。　　二是“统一接警、分布处警”模式，政府成立统一的接警中心或授权某二级中心，负责统一受理突发公共事件。根据突发公共事件的类型，将接警记录分配给一个或多个二级指挥中心进行分配处置。　　三是“统一接警、分布处警、大警协同、资源共享”模式，政府成立统一的接警中心或授权某二级中心，负责统一受理突发公共事件。根据突发公共事件的类型，将接警记录分配给一个或多个二级中心指挥决策。重大或特重大突发公共事件或需要跨警种协调时，由政府建立市指挥中心，或由政府授权给某二级指挥中心（通常为110指挥中心），进行跨警种协调或指挥决策。成都是采用该模式的城市，政府授权公安局负责统一受理突发公共事件，进行重大或特重大突发公共事件的处置、指挥。公安局设有统一接警席，受理110、119、120、122报警，综合调度席进行重大或特重大突发公共事件的处置、指挥。二、三级模式比较适用于有特色，接警量不太大的中等城市。　　四是“统一接警、统一处警”模式，政府建立统一的市指挥中心，或授权某二级指挥中心，负责统一受理突发公共事件，并进行统一处置、指挥、决策。南宁采用该模式，建有市应急联动中心，进行公安、交警、消防、急救、防洪、护林等的统一指挥调度平台，实现市民的所有报警、急救、求助、投诉，只需拨打统一的特服电话号码就能得到政府相应部门的救助。同时系统通过计算机通信技术自动快速获取报警、急救、求助、投诉人的详细地址，并显示出救助事件地点附近的公安、交警、消防、急救等部门警力和救助资源的分布，信息网络根据事件类型自动提供相应的事件背景信息和最优的解决方案，由指挥员利用这些信息快速地跨部门、跨警区、跨警种下达命令，完善的无线覆盖网，使各联动单位能及时收到指令，赶赴现场处理各种事件。这种全新的指挥调度模式使得离散的资源得以互联和共享，能实施迅速高效的各部门联合行动，最大程度地减少国家和人民的生命财产的损失。此模式对于接警量不大的中小城市比较适用。联动：统一将领　　2005年11月13日下午1时，中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，爆炸严重污染了松花江，哈尔滨市度过了为期4天的大停水。这起引人注目的突发事件，在哈尔滨建城史上尚属首次。一连串的多米诺骨牌效应，一连串的反思事后开始。　　在国家环保总局召开的全国环境污染事故应急电视电话会议上，环保总局副局长王玉庆用嘶哑的嗓音多次重复着遗憾：在这次松花江污染事故中，正是由于吉林省环保局信息传递不力，导致国家环保总局错过了将此次污染事故控制在萌芽状态的机会。　　其实，问题不只出在一个城市内。由于吉林省反馈不力，附近城市紧急上马，猝不及防，污水事件给下游其他城市的百姓生活造成了极大困难。　　城市间应急联动从这一危机中呼之欲出。　　如果说2003年上半年的“非典”疫情给我们的最大启迪是需要在全国建立统一指挥、高效机动、协同联动的应急信息系统，以便迅速、主动、有效地应对公共突发事件。那么松花江污水事件给我们留下的疑问是城市间的应急联动系统如何真的联动起来？　　近年，我国“数字城市”规划中多有应急联动指挥系统，例如广西南宁的城市应急联动系统。有关部委也在行动：交通部海事局几年前提出建设海洋船舶溢油监视和应急管理系统，并首先在烟台海监局实施；中国海洋石油渤海公司联合有关单位成立渤海石油环保服务公司，建设渤海溢油应急服务系统，成为我国第一家具有国际二级溢油响应能力的专业环保服务公司；国防科工委新建了国家核应急管理中心，大大提高了我国的核应急管理能力；国家环境保护总局组建了国家环境保护总局环境应急与事故调查中心，建设全国环境污染与生态破坏事故应急管理系统；国家和地方的防汛抗旱指挥部及其系统是我国重要的政府应急系统，发挥了重要作用。　　所有这些大大小小的应急联动如果不能建立统一的、法定的技术规范，数据标准，数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，打破城市间的信息壁垒，那城市的应急联动还是一纸空文。　　如果说城市内部是一种小联动，那么城市之间就是大联动。　　大联动的组织与实施面临相当大的挑战性。其发起、组织、管理等方面，需要跨区域、跨政府的多个机构间的协商与决策。在目前体制框架内，协调是一件相当困难的事情。城市间应急联动涉及的数据种类多，需求也多样化，这导致实施过程在一定程度上是动态、脆弱的，很容易受到干扰而改变。　　用户群体的共识、适当的组织形式、有效的机制、可操作的标准、务实的项目计划、参与机构的通力合作，是城市间应急联动成功的保证。中国在这方面的尝试还非常有限，缺乏建立跨越政府机构和跨越行政边界的应用经验。但在当前，区域城市间的合作越来越密切，区域管治系统正在逐步建立，而且很多突发事件也都是跨地域的。在这样的背景下，城市间应急联动也就势在必行。记者手记变，只是第一步　　当任何事情要成为全国统一协调统一指挥的任务时，工作量该有多么可怕？应急联动就意味着这种情况的发生。　　且不说很多地方还没有建设应急联动系统，仍然处于110、119各自为战的境况，就说现在已经将应急联动系统做得不错的系统，也仍然圈定在城市内部——南宁的应急联动一定没有与成都相连。　　在国家新发布《国家突发公共事件总体应急预案》中，已从制度上保证了城市应急联动系统建设的可能性，主管部门不再是以前的110、120等这些互相不能指挥，只能协调的部门，而改成了统管一方的人民政府。但是，该预案并没有明确规定系统必须具备的数据项以及数据格式。也就是说，以城市为单位的信息孤岛问题解决了，而城市和城市之间形成了更大的信息孤岛。吉林的苯泄漏事故到黑龙江仍然不能迅速解决——各城市应急联动系统不一样，不能跨城市联动啊！　　如果相关主管部门能制定出应急联动的基础数据交换规则，那以城市为单位的应急联动系统就会成为可以搭设小桥的小岛，等到各城市都建设得初具规模了，剩下的互联互通当然就是顺理成章的事情了。　　当然，一旦规定了技术参数，有些正建或已经建好的系统就得改。但那是摸着石头过河必须付出的代价，起码有了标准，一些城市中比较成熟的110等系统可以扩容，扩成几个部门都响应的应急系统也不是不可能。　　应急联动，任重而道远。

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