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我国《反垄断法》法典出台前的反垄断立法

我国在新中国成立以后直至1978年12月22日党的十一届三中全会决定实行改革开放之前，一直实行计划经济体制，国家对经济进行全面垄断，企业不过是执行国家计划的下级单位,没有经营管理自主权，也谈不到企业之间的竞争，就更谈不到关于反垄断的立法了。

1978年12月22日以后，我国开始了具有重大历史意义的改革开放，随着经济体制和政治体制改革的不断深化，企业也逐渐有了经营自主权，彼此之间也开始了竞争。从那时起，国家逐渐制定了一些有关反垄断的政策、法规、指示及法律，但反垄断法典却始终未能颁布。

我国最早的关于竞争和反垄断方面的法规是1980年10月由国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》（已失效，以下简称《暂行规定》），该《暂行规定》首次指出，“在经济生活中，除国家指定由有关部门和单位专门经营的产品外，其余的不得进行垄断，搞独家经营。……开展竞争必须打破地区封锁和部门分割，任何地区和部门都不准封锁市场，不得禁止外地商品在本地区、本部门销售J另外，该《暂行规定》还授权各地区和各部门根据《暂行规定》的精神，制定相应的实施办法来保护竞争的顺利进行。

在此以后，国家相继以不同的形式颁布了一系列的法律、法规、规章、条例和政策性规定来对现实经济生活出现的垄断现象和行为予以规制，主要体现在以下诸方面：

.禁止企业间联合限价和垄断企业制定垄断价格。1987年9月，国务院颁布了《中华人民共和国价格管理条例》，该条例第29条、第30条明确规定，企业间或者行业组织间商定垄断价格是一种价格违法行为，对这种行为，物价检查机构可根据具体情节进行通报批评、责令退还非法所得、没收、罚款、吊销经营执照等行政处罚，并可对直接责任人员予以罚款和其他行政处分。

1988年1月，国务院颁布了《重要生产资料和交通运输价格管理暂行规定》（己失效），该规定第13条规定，国家禁止企业、行业垄断市场价格；禁止企业凭借垄断地位违反国家规定,哄抬市场价格，牟取暴利；禁止企业之间或者行业协会、联合会以及其他经济组织串通商定垄断价格。

1997年12月29日，国家在总结以往价格立法经验的基础颁布了《中华人民共和国价格法》，该法第14条对经营者串通起来操纵市场价格的行为、为排挤竞争对手或者独占市场以低于成本价倾销的行为、哄抬物价的行为、价格欺诈的行为、价格歧视的行为等不正当价格行为作了明确的禁止性规定，并于第40条规定，对上述违法的不正当价格行为，县级以上物价主管部门可根据情况采取责令改正、没收违法所得、罚款、警告、责令停业整顿和由工商行政管理机关吊销营业执照的处罚措施。

.反对严重损害竞争的企业合并。国家体改委和国家经委于1987年联合发布了《关于组建和发展企业集团的几点意见》（己失效），推动企业联合和兼并以促成规模经济的形成与发展。但该意见又明确指出，“组建企业集团，必须遵循鼓励竞争、防止垄断的原则”，“在一个行业内一般不搞独家垄断企业集团，鼓励同行业集团间的竞争，促进技术进步，提高经济效益。”此外，国家体改委和国家计委于1989年联合发布的《关于企业兼并的暂行办法》中也规定，企业兼并一方面要有利于形成规模经济，另一方面也不得损害企业间的竞争。2006年8月8日，由商务部、国家工商局等六部委联合发布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》对外国投资者并购"〕境内企业的行为进行了规制。根据该规定，外国投资者并购境内企业达到一定规模,有可能实质性地影响境内企业竞争的，应当履行相应的申报义务，商务部、国家工商局等执法部门可以根据该规定第五章关于“反垄断审查”的相关内容决定是否批准该项企业并购（2〕。

.禁止行政性垄断。行政性垄断是指政府及其部门滥用行政权力排除、限制竞争的情况，主要包括部门垄断和地区垄断。对行政性垄断的禁止，早在1980年由国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》（已失效）中就已经提出。后来，国务院又多次发布文件，禁止行政性垄断行为。如国务院关于清理整顿公司的决定、禁止党政机关办公司的决定等。将禁止行政性垄断以法律形式正式公布是在1993年9月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》（以并于同年12月1日起开始施行。该法第7条对行政性垄断作了规定，即“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”对于政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的后果，该法第30条规定，”……由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分……”此外，国务院在2001年4月21日颁布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》（2011年修订），主要对地区垄断作了禁止性规定，根据第4条之规定，地区垄断主要有以下具体表现形式：①以任何方式限定、变相限定单位或者个人只能经营、购买、使用本地生产的产品或者只能接受本地企业、指定企业、其他经济组织或者个人提供的服务；②在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地产品进入或者本地产品运出；③对外地产品或者服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格，或者实行歧视性收费标准；④对外地产品或者服务采取与本地同类产品或者服务不同的技术要求、检验标准，或者对外地产品或者服务采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地产品或者服务进入本地市场；⑤采取专门针对外地产品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段，实行歧视性待遇，限制外地产品或者服务进入本地市场；⑥通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人参加本地的招投标活动；⑦以采取同本地企业、其他经济组织或者个人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人在本地投资或者设立分支机构，或者对外地企业、其他经济组织或者个人在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益；⑧实行地区封锁的其他行为。

4.禁止公用企业和其他具有独占地位的经营者排除或限制竞争。《反不正当竞争法》第6条对此作了专门规定，即“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”公用企业或其他具有独占地位的经营者违反上述禁止性规定的，依据该法第23条的规定，省级或者设区的市的监督检查部门（即工商局）应当责令停止违法行为，可以根据情节处以5万元以上20万元以下的罚款。同时，根据该法第20条的规定，因公用企业滥用垄断地位行为而受到损害的经营者有权向人民法院起诉，要求赔偿损失。1993年12月，国家工商局根据《反不正当竞争法》第6条的规定精神，发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，该规定具体列举了公用企业排除或限制竞争的各种行为，如限定用户购买其指定的产品、拒绝交易、搭售和滥收费用等。

从我国这一阶段（1978年12月22日~2007年8月29日）的反垄断立法的情况看，反垄断立法主要存在以下不足：

.我国关于反垄断的立法是零散的、不完整的和不成体系的。这主要表现为，作为竞争法两大支柱之一的反垄断法典还未颁布，关于反垄断的有关规定散见于《反不正当竞争法》《招标投标法》《价格法》《广告法》和其他一些条例、规定和意见中，并且反垄断的内容也不完整，缺乏对企业合并的监控、对严重限制竞争的垄断协议的禁止等反垄断基本制度，更谈不上将反垄断的有关内容联成一个有机的整体。

.我国关于反垄断的立法的效力层次太低，且彼此抵触,难以有效执行。除了《反不正当竞争法》对行政性垄断和公用企业限制竞争行为有零散的规定外，其他关于反垄断的有关规定多由国务院及各部委以行政法规、规章、决定和意见形式作出，效力层次低，没有权威性，并且各部委制定的规章等规范性文件还有相互抵触之处，并且对法律责任的规定含糊、笼统，难以执行。

.我国关于反垄断的立法对目前比较猖獗且危害极大的行政性垄断的规定太过简单，对法律责任的规定难以执行。如《反不正当竞争法》第30条对政府及政府所属部门滥用行政权力排除、限制竞争的行为只规定“由上级机关责令其改正”，甚至没有规定行政性垄断的实施者的经济和行政责任，也没有赋予被侵权人依法提起行政诉讼的权利。如果上级机关对其下级机关滥用行政权力的行为熟视无睹，或者采取大事化小、小事化了的态度，受害者的合法权益就得不到保护，政府滥用行政权力限制竞争的行为也得不到及时的纠正J1）

.我国关于反垄断的立法所确定的反垄断执行机关难以担负起这项职责，从而导致一些垄断行为受不到法律的相应制裁。在我国，反垄断的执法任务主要由县级以上的各级工商局来承担。有时，物价主管部门也担负一定的职责（如对企业之间的联合限价行为，县级以上物价主管部门有权查处）。这种用与各级政府有着盘根错节的关系的普通行政机构来担当包括反行政性垄断在内的反垄断任务是不合法理的，也是难以实行的。反垄断任务的特殊性决定了我国必须设立具有高度权威和独立办案权的准司法性质的反垄断主管机构。

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