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公共政策评估的内涵

评估也称为评价，通常是指根据一定的标准去判断某一特定系统的整体，或系统内部诸要素和环节的结构与功能的状态，以及判断系统产出的数量和质量水平及预定目标的差距等基本情况,从而得到特定信息的过程。目前，由于认识上的分歧，学术界对公共政策评估的内涵仍存在一定的争议,对政策评估的界定也是见仁见智。关于公共政策评估的含义，具有代表性的观点主要包括以下几类。

第一种观点认为,政策评估主要是对政策方案或政策计划的评估。胡雷(JosephS.Wholey)在1970年出版的《联邦评估政策》一书中指出:“政策评估是评估一项国家计划在符合目标方面之总体影响，或者评估两个或更多计划在符合共同目标方面之相关效能。”①英国学者理查菲尔德(N.Lichfield)则认为，评估是一种“描述各种解决政策问题的方案，陈述各种方案的优劣的过程”。②美国学者阿肯(M.C.Alkin)持相似的观点，他在“评估理论的发展”一文中指出「评估是一种过程,这个过程在于确定重要的决策范围，选择适当的资讯，搜集与分析这些资讯并形成有用的摘要资料，作为决策者抉择适当的政策方案的基础。”③持该种观点的学者将政策评估视为决策前的一种分析过程，其任务在于确定重要的决策范围，搜集、筛选、分析所获资料和信息，为决策者的决策活动提供适当的政策方案基础。显然，这种观点强调的是对政策方案的评估，目的在于分析、比较各种政策方案的可行性及其相对的优缺点。事实上，从现代政策科学的角度看，这仅仅是一种政策执行前的评估，属于预评估的范围，是整个政策评估的一个环节。因此，这种观点不能涵盖政策评估的所有领域。

第二种观点认为，政策评估的着眼点是政策效果，即政策评估就是对政策的效果进行的研究(张金马)。④美国学者托马斯?R戴伊认为：“政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程?就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程,就是判断这些效果与政策成本是否符合的过程。"⑤台湾学者林水波、张世贤等认为:政策评估的内涵为评估某一现行的政策，其在达成目的上的效果，并利用研究设计的原则.来分辨在某种情景内，究竟是政策本身还是其他因素形成的效果，最后企图以修正现行政策的方式，增进其效果。①总体看来，持这种观点的学者认为，政策评估的主要目的是评价所执行的公共政策在达成其目标上的效果，确认政策对问题的解决程度和影响程度，并运用研究设计的原则，通过政策效果的透视和分析，辨析形成当前政策效果的成因，分析某种效果是政策本身的作用还是其他因素所致，以求通过优化政策系统及政策运行机制的方式来强化和扩大政策的效力。这种观点实际上是一种狭义层面的评估，它强调了政策效果的意义和作用，使政策效果作为公共政策评估的唯一内容而凌驾于整个系统评估之上，忽略了对政策目标、政策过程、政策结构和功能，以及政策系统诸要素优化组合状况等方面内容的评价，有以偏概全的嫌疑，难以使公共政策评估收到应有的效果。

美国公共政策学者罗森布鲁姆(DavidH.Rosenbloom)指出，政策评估的目的不仅在于检视某项政策是否达成预期的影响，更重要的是在于检视政策的执行是否妥适。②罗森布鲁姆分别从管理的观点、政治的观点以及法律的观点来探讨政策评估的意义。就管理的观点来看，政策评估关心的焦点在于以效能、效率和经济性等标准衡量政策执行的成败。例如:依效能的标准，我们想要了解主管机关对该政策的组织权责是否清楚，执行该政策的行政资源是否充分;依效率的标准，我们希望能知道该政策的成本效益关系，即是否以最小的成本完成设定的目标或利益，或以固定的成本达到最大效益;依经济的标准，我们可以检测在政策执行过程中是否有疏失、错误及浪费的情形发生。就政治的观点而言，罗森布鲁姆提出将代表性、反应度和责任三方作为衡量的标准。代表性强调民众(特别是利害关系人)在政策执行决策上的参与;反应度则注重政府对民众需求反应究竟是灵敏还是迟钝;而责任则在厘清行政部门对该政策所应负起的责任。此种观点的政策评估和前述管理观点有很大的不同，它所考虑的因素属于政治或伦理层面，而非纯粹理性技术层的考量。法律观点的政策评估则强调平等保障、程序正义和相关民众的权益。换言之，此一观点之评估也可称为合法性评估。①

第三种观点认为，政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估,也包括对政策执行以及政策结果的评估。简而言之，政策评估是一种对政策运行全过程进行的分析和研究。美国著名政策学家斯图亚特?S.内格尔认为:“公共政策分析可以定义为一个过程，即依照政策与政策目标之间的关系，在各种备选的公共政策或政府方案中，确定一个能最大限度地达到一系列既定政策目标方案的过程。这一定义引出了政策评估的四大要素：（1）目标,包括规范性约束和各目标的相对权重;（2）政策、项目、计划、决议、可选权、手段或其他用以达到的目标的方案;（3）政策与目标之间的关系，包括运用直觉、权威性典籍、统计数据、观测、推理、猜测和其他手段建立的关系;（4）根据目标、政策及相互关系，得出应当选择哪一个政策或政策组合的结论。”

与前面两种观点相比，持这种观点的学者扩大了评估的范围和视野,超越了仅对政策方案和政策效果进行评估的局限，使政策评估更为全面。但与此同时，这种定义在一定程度上仍然存在对政策目标、政策评估标准，以及政策过程评估与整个评估系统的关系强调不足等方面的局限。

除此之外,关于政策评估的界定还很多，但总体而言，以上述三种观点最具代表性。事实上，这些定义都从某一方面揭示或强调了政策评估的特性，对深入理解政策评估具有积极的意义。然而，由于角度的不同，许多定义都程度不同地存在着某些局限性,因而在全面理解政策评估含义方面难免存在一些缺憾。因此，要深入理解政策评估的内涵，必须将其置于系统的观念下进行考察和研究。

作为系统的政策评估，包括了诸多组成要素,例如评估主体（评估者）、评估客体（公共政策）、评估环境、评估的目的与标准，以及评估的过程与方法体系等多方面的内容。因此,全面的政策评估应至少囊括以上要素以及各要素之间的相互作用关系，这也是广义层面的政策评估。当然,系统的观念并不排斥狭义层面的政策评估，例如对政策效果和政策方案等特定对象的评估，只不过对这些特定内容的评估必须全面考虑系统其他因素的影响，使评估的进行在政策系统的整体框架下更有目的性和针对性。

那么，作为系统概念的政策评估.应该如何界定呢？黄杰、杨诚虎认为，首先必须明确政策评估是分层次、系统化的，其次，政策评估存在狭义和广义之分。以这两点为基础,他们给出了公共政策评估的概念,即:在特定的政策制度下，评估主体按照一定的评估标准和程序，对公共政策的质量和效果，以及构成政策系统的诸要素、环节和评价方法进行局部或全面分析，并获得相关信息与政策结论的过程。对系统某个或若干个要素及环节的具体评估就是狭义的政策评估,对整个系统的全面评估则是广义概念上的政策评估。

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