当今社会,行政管理活动与私人领域在很大程度上已经连成一体,其中的一个主要表现就是行政机关频繁地采用与相对人处于对等地位的私法方式推行行政管理活动。德国行政法学者将此称为“行政私法”,即“与公法重叠并受公法约束的私法,是行政机关在执行行政管理任务时借用的私法形式,而不是私法的自治自由”。日本行政法学者受德国行政私法理论的启发,结合本国行政管理状况提出了非权力行政的概念。日本成为私法领域中公法色彩相当浓厚的一个国家,在过去的一个世纪中,日本政府在经济领域中一直发挥着强有力的调节作用,而几乎不受政治方面或司法部门的有效审查,这使得行政部门将自己的解释加诸法律,对私营企业的经营自由进行颇具实质性的限制相对于美国的“不禁止即许可”( everything is permitted until prohibited),日本可以说是“不许可即禁止”( everything is prohibited until permitted)。与此相适应,在对财产权进行保护的手段上,私法手段和公法手段已不加区分地混同在一起。如,随着西方“福利国家时代”的来临,越来越多的服务项目,如帮助残疾人、分配福利、资助需抚养的儿童、医疗服务等都被置于行政程序的监护之下,在行政非权力化的大趋势之下,单纯的命令服从方法已不合时宜行政机关必须借助个人或企事业组织的配合才能完成日益庞大而复杂的管理任务。
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