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舒华英谈电信业改革：拒绝外科手术实现网运分

刚刚结束的中国共产党十八届三中全会释放了改革的强烈信号，并就经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体改革及党的建设作了总体部署，要求到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。
全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对未来中国经济社会的全面深化改革作出顶层设计和整体规划，将推动中国经济新一轮改革。此次《决定》提出了国企改革的方向，包括积极发展混合所有制经济、明确国有资本继续控股经营的自然垄断行业改革内容、提高国有资本收益上缴公共财政等引发广泛关注。
作为国民经济基础性、先导性的通信产业也将面临新的改革机会；三大电信运营企业作为大型国有企业，更是改革的重点和行业发展的风向标。北京邮电大学博导舒华英教授在接受C114中国通信网采访时表示，
从我国电信业30年的改革发展历程来看，外科手术式的拆分重组对于国家宽带基础设施建设、信息化工业化融合、信息消费战略推进都不会带来正能量，只是在折腾了运营商。
行业改革是势在必行的，但能否走好这条路还是要看配套的顶层设计能否跟上。改革不可能再走拆分重组搞利益平衡的老路，而应该进一步放宽民间资本准入，鼓励民营资本参与基础电信领域，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。而要实现这一点，就必须要做到完善的法律保障和运营商网运分离。
拒绝折腾
今年10月底，国务院发展研究中心首次向社会公开了其383改革方案总报告全文，报告称电信业要加快业务相互开放，实质性推进三网融合。实现电信、互联网、广电主体业务相互开放和相互进入；整合分散的监管职能，建立统一监管体系；再次重组电信企业，形成多家竞争实力相当的电信运营商。
在舒华英看来，用重组与拆分的方式作为改革的手段只看到了表面现象，不是解决电信业现有深层次问题的有效方法。从长远来看，业务与网络的分离才是改革的方向，因此重组拆分等手段恐怕是治标难治本。重组与拆分纯粹是在折腾运营商，我们应该充分吸取数次改革的经验教训。
随着信息技术的突飞猛进以及可预见的网络社会的到来，电信行业现有的体制已不适应发展的趋势。要想从根本上解决民资平等、公平进入电信业问题，配套的顶层设计和具体的推进步骤要跟上。改革不能停留在政策的提出和空喊上。舒华英说。在我看来，三中全会有两大重要决定：一是设立国家安全委员会，二是设立改革领导小组，而电信行业的改革就需要依靠国家安全委员会和改革领导小组来进行顶层设计。
舒华英直言，我国电信行业之前的数次改革，更多是囿于行业内部进行利益重新分配和再平衡，只有超越几大部委之上的国家层面的统一协调，才有利于破解各方利益博弈的弊端。政策制定者和决策者必须站在国家的高度，处理好各部门的利益纷争，这就要寄希望于改革领导小组。
网运分开
在我国众多国有资产占据主导地位的行业中，电信行业可谓是市场竞争最为强烈的，的确，经过多次改革重组，电信行业的市场化程度虽已远远走在其他垄断行业前面，但仍然存在较大的改革空间。舒华英说。
《决定》中提到，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。网运分开对电信行业来说并不陌生，不少国家的通信行业已作出此类尝试，效果好坏不尽相同。舒华英认为，未来电信行业应积极探索网络和业务分离的道路，不分离就不能解决非公有资本公平进入问题。
在当前社会，信息网络如同空气和水，已成为社会生活最基本的基础设施之一。如果还把网络作为商品社会中非公用的设施来对待，就违背了生产关系和生产力发展相适应的规律。在舒华英看来，未来电信业必然会分为两部分：一部分成为国家信息基础设施，逐步演变为为公共事业；另一部分则是在网络建成的基础上，所有基于网络的业务都可以让具备条件的企业运营，展开更为充分的竞争。
稳步推进
但要真正实现网运分离，却不是一件容易的事情，改革需要一个过程，不可能一蹴而就，不能冒进，应该扎扎实实地稳步推进。舒华英说，我个人也非常反对休克式的改革方式。
在他看来，改革应当分步走，首先完成目前存在的三大运营商的网络真正地互联互通，对用而言网内网间的速率、价格都应一致，破除运营商网间的带宽瓶颈；其次鼓励运营商企业内部首先将基础网络语音分离成立一个基础网络子公司，独立核算；其他的新业务成立各自的运营子公司独立核算，基础网络子公司和其他子公司以公开的的价格结算，这种公开的价格也适用于社会上所有的经验同类业务的公司，这样就实现了网络接入上的公平，可造就公平竞争的环境。
企业内部剥离出的基础网络子公司应当纳入国家基础设施范畴、是公用事业，他是微利或不盈利的企业，该子公司承担着普遍服务的责任，所以大规模的建设资金应纳入国家的预算之中或享受政府采购服务的范畴；同时因公司是独立运营、独立核算，所以易于政府和社会的监管。这样在目前的三大运营商中形成了两种运营模式，一种是完全政府和社会监管的、另一种是完全市场化的。由于有三家基础网络运营公司，他们之间也会存在有限度的竞争，这就避免了目前一些国家实施的网络业务分离的弊端。
法律支撑
在舒华英看来，《决定》中还有一项非常关键的内容就是加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。
的确，近年来，国家治理互联网的决心和力度不断加大。但目前互联网监管经常面临管理部门九龙治水的局面，问题的根源在于法律法规的缺失。舒华英说，以前大家都呼吁尽快出台《电信法》，作为行业监管的指导原则，但现在来看《电信法》应扩展为《信息通信法》。
现在我们已经进入了移动互联网时代，再加上互联网对各行各业的渗透也在加快，互联网化已经成为现在的发展趋势，单纯的讲《电信法》涵盖范围不足。而在《信息通信法》中则可以将信息安全、信息保密、信息公开、隐私保护等互联网、移动互联网上所有的行为都纳入其中，尽快出台此法，互联网管理的一系列问题将迎刃而解。舒华英说。
另外一点就是包括频谱资源管理和利用，在舒华英看来，我国在这方面还停留在上世纪四五十年代的资源分配模式上，而要用市场的手段进行配置。为了促进国民经济发展，这些资源在非战时都应该拿出来供民众使用。出台《信息通信法》，成立超越部门之间的监管机构，也能解决好这个问题。
革新监管
众所周知，传统电信运营商之所以需要进行严格的市场进入管制，除了电信网络本身全程全网的自然技术特征之外，最重要原因是其规模庞大的基础网络建设和运营投资需要一个漫长的投资回收周期。
随着互联网、移动互联网应用以及智能终端的快速发展和普及，现在的信息通信业不再是以语音为主的竞争，数据业务的竞争才是方向。以目前最火爆的OTT应用微信来看，用户数量已经突破了6亿；与此同时，腾讯利用微信进行语音、短信、彩信、视频等业务的服务，开始全方位拓展。甚至是中国移动董事长奚国华都公开表示，OTT对电信业冲击将是未来的最大挑战。
微信虽然能绕过运营商直接面对用户，但却绕不开运营商提供的基础网络和管道，微信等OTT业务的发展也会给运营商带来更多增收的机会，但运营商惟有创新才能在越来越多竞争者的环境中获得有利位置。
但难点就在于此，运营商并没有一个创新的土壤。在现有的机制之下，运营商很难实现‘去电信化’和‘互联网化。作为国有资产和国有企业，运营商做对了99件事情但做错了一件，都会被否定，这种不允许失败的思路与互联网基因是格格不入的。舒华英说。作为国有企业的婆家，国资委应该转变考核方式。

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